UNE ADOPTION EN 70 JOURS : MISSION IMPOSSIBLE ?
La procédure budgétaire est d’une grande complexité. Son calendrier est constitutionnel et s’impose même au gouvernement. Elle s’articule autour de trois textes : loi de finances, loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), loi de finances d’ajustement (« projet de loi de fin de gestion »). L’initiative parlementaire est très encadrée, avec l’interdiction de proposer des dépenses ou de diminuer des recettes.
À cette mécanique juridique s’ajoutent deux données politiques qui rendent son adoption incertaine dans le calendrier constitutionnel contraint de 70 jours maximum. D’une part, une majorité relative à l’Assemblée nationale et une farouche opposition de la majorité de droite au Sénat sur le budget tel qu’il est modifié. D’autre part, le renoncement du Premier ministre à engager l’article 49-3 de la Constitution, qui permet l’approbation d’un texte sans vote. Cet article est au cœur du déséquilibre institutionnel. Il subordonne le Parlement mais permet à un gouvernement minoritaire de conduire une politique et de présenter des réformes, adoptées sans vote des députés. Cette procédure, qui n’a d’équivalent en Europe qu’en Roumanie et en Moldavie, a été critiquée par le Conseil de l’Europe dans un avis des 13-14 juin 2025 : la combinaison du 49-3 et des délais constitutionnels « risque d’imposer une limitation encore plus lourde des débats parlementaires qui peut paraître disproportionnée ».
C’est une course contre la montre qui est engagée. En effet, les débats budgétaires ont dû être interrompus à l’Assemblée nationale afin de permettre la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui coupe traditionnellement la discussion budgétaire.
Les députés ont repris les débats puis rejeté la première partie, comme en 1979. Il n’y a donc aucune majorité pour adopter ce budget à l’Assemblée nationale. Techniquement, c’est donc le budget initial que le Sénat examine désormais. Deux questions se posent désormais : que se passerait-il si ces délais constitutionnels étaient dépassés ? Et que se passerait-il en cas de rejet ?
BUDGET LECORNU : DES VOIES DE SORTIE DE PLUS EN PLUS INCERTAINES
La loi spéciale
La Constitution prévoit une procédure d’urgence, l’autorisation du Parlement de percevoir les impôts et d’ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés. Il fallait remonter à 1979 pour trouver un précédent, après la censure du budget pour 1980 par le Conseil constitutionnel pour une erreur de procédure.
En 1962, après l’adoption d’une motion de censure puis la dissolution de l’Assemblée nationale, c’est une loi de finances partielle qui avait été adoptée.
En 2025, un projet de loi spéciale a été présenté par un gouvernement démissionnaire. Il assurait le minimum vital pour les services publics strictement indispensable à la continuité de la vie nationale. Il a été adopté à l’unanimité par le Parlement et promulgué le 21 décembre 2024. Le Sénat a repris en janvier 2025 l’examen de la loi de finances, interrompu par la censure du 4 décembre 2024, et après accord avec l’Assemblée nationale, la loi de finances pour 2025 a été promulguée le 14 février 2025.
Ainsi, s’il n’était pas adopté dans les temps, le gouvernement pourrait soit recourir à la loi spéciale comme l’an dernier, soit reconduire le budget (voire également la LFSS) de l’année dernière et ne pas mettre en œuvre celui proposé au Parlement.
Les ordonnances
Dans cette configuration, le gouvernement pourrait également appliquer son projet de budget par ordonnance, une première depuis 1958, dépossédant totalement le Parlement de son pouvoir financier qui est au cœur de sa raison d’être.
Si le Parlement « ne s’est pas prononcé » avant le délai de 70 jours, soit avant le 23 décembre, le gouvernement se substituerait au Parlement.
Il faut néanmoins que la navette parlementaire n’ait pas permis d’aboutir à l’adoption définitive, ou au rejet définitif, du budget en lecture définitive. Tant que dure le désaccord entre les deux chambres, ou si l’une ou l’autre des chambres n’a pu émettre un vote d’ensemble, et jusqu’à ce qu’il soit demandé à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, le Parlement ne s’est pas prononcé.
Le double rejet : la démission inéluctable ?
En revanche, si la première partie du projet de loi de finances rejetée par l’Assemblée nationale l’était également par le Sénat en première lecture, l’ensemble du texte serait « rejeté ». Le Parlement se serait alors « prononcé », et le recours aux ordonnances deviendrait impossible.
En cas de dissolution, le projet de loi de finances qui se retrouverait, par le jeu des délais, en instance à l’Assemblée nationale, deviendrait caduc. Il n’y aurait donc plus de budget à mettre en vigueur par ordonnance au terme des 70 jours…
On se retrouverait alors dans une situation proche de l’an dernier. La censure du gouvernement Barnier, le 4 décembre 2024, à l’issue de la procédure de conciliation (la commission mixte paritaire) entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur la LFSS, avait conduit à suspendre les travaux parlementaires, le gouvernement ayant été obligé de présenter sa démission.
CMP
Après l’examen par le Sénat, qui devrait adopter un « budget LR », la CMP partira du texte du Sénat. Elle échouera donc sans suspense. Le dernier mot reviendra donc à l’Assemblée nationale.
Le retour du 49, alinéa 3
En nouvelle lecture à l’Assemblée, le gouvernement pourrait revenir sur son engagement de ne pas utiliser l’article 49, alinéa 3. Cela pourrait coûter cher à Sébastien Lecornu, qui en avait fait une promesse pour entrer dans la séquence budgétaire. Il prétextera alors l’inconséquence des oppositions, en continuant de passer sous silence l’intransigeance du socle commun.
La procédure du dernier mot
Dans cette hypothèse, il y aurait une nouvelle lecture du budget à la fois par l’Assemblée et par le Sénat. Et pour clore la procédure, l’Assemblée effectuerait une lecture définitive qui doit intervenir impérativement avant le 23 décembre, incluant un nouveau passage en commission et en séance dans chaque chambre.
Le compte à rebours de ce calendrier impossible est donc enclenché.
*Marie de Médicis, pseudonyme d’un fonctionnaire parlementaire.