À la surprise générale, la sénatrice centriste Élisabeth Doineau a réussi à faire inscrire, dans un espace transpartisan, sa proposition de loi constitutionnelle modifiant les procédures d’examen des textes budgétaires. Surprise, car les temps transpartisans sont normalement réservés à des textes faisant consensus. Surprise aussi, car une modification de la Constitution fait d’habitude l’objet de travaux de recherche plus approfondis.
Cette proposition de loi constitutionnelle a un intitulé barbare : « visant à préciser la procédure d’examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en œuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution ». Pourtant, la proposition de loi organique qui l’accompagne est bien plus claire : « loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale ».
La loi spéciale a déjà été détournée de ses objectifs
La loi spéciale est un outil législatif à la disposition du gouvernement en cas de retard de dépôt du projet de loi de finances (PLF). Elle permet d’autoriser la levée de l’impôt, donc des ressources de l’État, pour éviter le « shutdown » à l’américaine. Nous avons redécouvert cet outil fin 2024, alors que les conséquences de la dissolution ont empêché l’adoption des budgets de l’État et de la Sécurité sociale.
En effet, à la suite d’un énième recours à l’article 49.3 de la Constitution, le Premier ministre Michel Barnier a perdu la confiance de l’Assemblée, où il n’avait plus de majorité. Au-delà du rejet du PLFSS, l’absence de gouvernement — et les délais de nomination d’un nouveau par Emmanuel Macron — a empêché la reprise des débats parlementaires pour une adoption des budgets avant le 31 décembre.
Le gouvernement Bayrou, fraîchement nommé, a décidé d’utiliser une loi spéciale, bien que le problème ne soit pas un retard de dépôt. Ce dispositif a été d’autant plus détourné que le gouvernement y a introduit l’autorisation d’emprunt pour certains organismes de sécurité sociale le nécessitant.
Ces deux mésusages ont été validés par le Conseil d’État au nom de la « continuité de la vie nationale ». Cette décision fait jurisprudence : la loi spéciale pourrait donc à nouveau être utilisée de cette manière, dans ces circonstances. C’est pourquoi la volonté d’Élisabeth Doineau de créer une nouvelle loi spéciale pour le financement de la sécurité sociale interroge.
Faut-il élargir le dispositif de loi spéciale au financement de la sécurité sociale ?
L’argument du parallélisme des formes est bien tentant, mais il faut se demander pourquoi le constituant n’a rien prévu pour assurer le financement de la sécurité sociale en l’absence de budget.
La première raison frôle l’absurde : les lois de financement de la sécurité sociale n’existaient pas en ce temps. Elles ont été créées en 1996, sous l’impulsion de M. Juppé, pour accroître le contrôle des parlementaires sur ces finances peu maîtrisées, dont le volume dépasse, depuis les années 70, le budget de l’État.
La seconde raison nous a été fournie par le secrétaire général du gouvernement en décembre 2024, lorsqu’il justifiait le détournement de la loi spéciale : la perception des cotisations, contrairement à l’impôt, ne nécessite pas le consentement du Parlement. Plus largement, la LFSS ne définit pas les recettes et les dépenses pour l’année suivante : elle tente simplement de les prévoir, car les droits des assurés ne s’arrêtent pas avec la fin du chéquier. Alors, la LFSS constitue un outil de pilotage par la simple modification des dépenses passées.
Donc, les financements de la sécurité sociale se renouvellent automatiquement. Pourquoi, alors, toutes ces circonvolutions ? Car la sécurité sociale dispose de sa propre dette, gérée par la Cades et l’Acoss. Cette dernière fonctionne grâce à des autorisations d’emprunt votées chaque année dans la LFSS. Sa non-adoption aurait donc pu mettre la trésorerie sous tension. La loi spéciale, dans son usage détourné validé par le Conseil d’État, a permis de répondre à ce risque. La protection sociale est donc sortie quasi indemne de l’épisode de l’hiver 2024.
Du fait de la jurisprudence, la proposition d’Élisabeth Doineau est, au mieux, superfétatoire. Au pire, cette loi spéciale normalise l’utilisation de la loi spéciale et, de fait, la dégradation du processus d’adoption du budget.
Un risque de perte de contrôle pour le Parlement et de détournement par le gouvernement
Avec cette proposition, Élisabeth Doineau risque d’amenuiser les pouvoirs du Parlement sur le budget et de laisser carte blanche aux gouvernements pour les budgets à venir. Une telle idée est déjà dangereuse lorsqu’il s’agit d’autoriser aux macronistes la destruction de nos services publics et l’assèchement de nos ressources nationales. Elle devient dangereuse dès lors que la présidence de la République risque de basculer aux mains du Rassemblement national dès 2027. Indépendamment du contexte politique français, une démocratie doit soumettre son budget à la représentation nationale, et les débats de cette dernière doivent être pris en compte dans le résultat final.
Sur le fond, la rapporteure ne pose pas la bonne question pour la sécurité sociale, qui ne souffre pas tant du manque de majorité à l’Assemblée nationale que de la valse des ministres et de l’assèchement volontaire de ses ressources par les gouvernements macronistes successifs. Si les comptes sociaux ne sont pas en bon état, il est admis par de multiples rapports d’experts que la cause réside dans la baisse des recettes, notamment la non-compensation par l’État de politiques pour l’emploi qui ne reposent que sur l’exonération de cotisations pour les patrons. Et si le système de santé est en piètre état, c’est parce que nous avons atteint les limites du modèle de l’Ondam et de l’annualité des comptes. Ce système a été créé lors du « plan Juppé » face à des difficultés de comptes dans les années 90. Il a, en ces temps-là, permis de résoudre les difficultés de gouvernance budgétaire. Face à l’évolution des besoins de la population, causée par l’allongement de la vie, il est temps de passer à une loi de programmation pluriannuelle multisectorielle, qui permettrait enfin de développer la prévention en santé dans toutes ses dimensions.
Par ailleurs, il faut entamer la réflexion sur l’élargissement du champ de la LFSS pour englober toutes les administrations liées à la protection sociale. Cela permettrait, par ailleurs, de refondre la séparation des comptes de l’État et de la Sécurité sociale — AME, prime d’activité, etc. — et la gouvernance de la protection sociale, où trop de place a été laissée aux caisses. Autant de pistes de réflexion que Madame Doineau a choisi d’écarter pour privilégier un marchepied aux gouvernements futurs vis-à-vis du Parlement.