Une loi d’orientation pour construire l’outil de défense
Construire un outil de défense efficace et crédible s’inscrit dans le temps long, en particulier en raison de la technicité croissante de la guerre. Comme pour beaucoup de politiques publiques, dépenser beaucoup ne suffit pas pour atteindre les objectifs recherchés. Il est aussi nécessaire de dépenser de manière cohérente et au bon moment pour mettre en place une défense robuste.
Il n’est plus possible, comme à Valmy, de lever la nation en masse et de l’équiper rapidement. D’une part, la technicité des métiers militaires nécessite que les soldats reçoivent une formation poussée allant de six mois pour un soldat du rang à sept ans pour un pilote de chasse chevronné. Cette formation doit garantir que les soldats pourront pleinement réaliser leurs missions tout en minimisant les risques auxquels ils sont exposés.
Cela vaut aussi pour les pilotes de drones FPV (« first person view ») dont nous entendons beaucoup parler dans la guerre en Ukraine. Plusieurs mois de formation sont en réalité nécessaires pour employer ces petits drones de manière efficace du point de vue militaire, contrairement à l’idée reçue.
D’autre part, il n’est plus possible de transformer les socs de charrue en épées. Les équipements militaires sont des systèmes sophistiqués, car ils doivent permettre à nos soldats d’avoir une supériorité opérationnelle sur les adversaires potentiels. Pour cela, il faut innover de manière continue afin d’avoir les équipements appropriés ou afin de les adapter aux nouvelles réalités opérationnelles. Leur fabrication peut s’avérer complexe et longue. Comme ces matériels n’ont pas d’usage hors de la défense, le maintien d’une base industrielle nécessite enfin de garantir un flux a minima de commandes publiques.
Les armées considèrent que dix à quinze ans sont nécessaires pour construire un « modèle d’armée », c’est-à-dire une architecture cohérente et crédible de défense. D’où l’utilité de la LPM : elle permet d’apporter une visibilité et des ressources budgétaires sur plusieurs années afin d’organiser les armées et de les équiper. La LPM est permise par l’article 34 de la Constitution de 1958, qui prévoit la possibilité de lois de programmation permettant des orientations pluriannuelles des finances publiques.
Les LPM sont donc une originalité au regard du principe d’annualité des finances publiques, qui est la base du contrôle démocratique des dépenses par la représentation nationale, mais cette exception est nécessaire pour aligner la visibilité budgétaire et la construction d’un outil de défense efficace.
Le reflet de la volonté d’autonomie stratégique
Les LPM tiennent un rôle spécifique en France. En effet, peu de pays disposent d’un outil législatif comparable. Les grandes puissances militaires ont certes des projections pluriannuelles, comme l’illustrent les projections dans le budget du Pentagone ou le plan sur dix ans des efforts d’équipement des armées au Royaume-Uni. Cependant, ce ne sont que des données indicatives pour éclairer les choix actuels. Elles n’engagent pas les décideurs politiques.
Ce n’est pas un hasard si la France a eu recours à des lois de programmation successives pour bâtir son outil de défense. Notre pays a fait le choix d’assurer son autonomie stratégique. Tous les gouvernements depuis 1958 ont soutenu l’objectif de ne dépendre d’aucun autre pays pour défendre sa souveraineté. La France a souhaité pouvoir avoir les moyens d’agir librement pour analyser la situation internationale, décider de ses actions et conduire sans entrave les opérations militaires nécessaires à ses intérêts et à ses engagements internationaux.
Pour atteindre cet objectif, elle a souhaité développer une industrie de défense capable de répondre en tout temps et avec les bons matériels aux besoins d’équipement de nos soldats. Cette industrie n’a pu être construite qu’avec un effort budgétaire soutenu et constant sur plusieurs décennies. Les LPM ont été l’articulation nécessaire entre les besoins des armées et la mise en place des moyens technologiques et industriels.
La particularité de la LPM est qu’elle est un engagement politique… qui n’a pas force de loi. En effet, il n’est pas possible d’opposer la LPM au gouvernement s’il ne la met pas en œuvre. Seule la loi de finances peut, chaque année, approuver les dépenses militaires. La mise en œuvre de la LPM dépend donc du vote du budget annuel.
Néanmoins, la LPM est un engagement politique fort puisque cette programmation est adoptée par la représentation nationale lors d’un vote. Il s’agit d’un engagement explicite de l’ensemble des représentants de la Nation afin d’assurer la sécurité des citoyens et du territoire national. La LPM a donc une valeur politique forte qui oblige le Parlement et le gouvernement, même en cas de changement de majorité.
Une révision aujourd’hui pour porter plus haut l’effort
La révision en cours de discussion reflète cette réponse politique aux enjeux géostratégiques actuels. Nous sommes sortis de la période des « dividendes de la paix » de l’après-guerre froide. Le monde n’a jamais été aussi dangereux et la France doit s’y préparer.
Les enjeux budgétaires sont de taille. Comme le montre le graphique ci-dessous, la révision de la LPM va accélérer l’accroissement déjà massif des dépenses militaires de la France depuis 2024 en ajoutant des « surmarchés » aux augmentations déjà prévues. Le budget de la défense se montait à 48 milliards d’euros en 2020. Il aura presque doublé à la fin de la décennie.
Évolution programmée des dépenses militaires de la France
- Source : proposition de loi révisant la LPM 2024-2030, ministère des Armées, et estimation pour les dépenses hors « Mission Défense » jusqu’en 2030.
L’essentiel de ces nouvelles ressources sera consacré aux équipements. Cette part du budget représente déjà 54 % des dépenses militaires lorsque nous additionnons la recherche-développement, les acquisitions et l’entretien des matériels. La priorité est donnée dans la révision aux munitions, mais aussi au renforcement des flottes de matériels, comme le décrit clairement le rapport de présentation du projet de loi.
L’enjeu est de rééquiper les armées pour qu’elles puissent être en mesure de faire face à une guerre d’attrition comme celles que nous observons en Ukraine ou avec l’Iran. Dans ces deux cas, les armées ont pris conscience qu’elles ne pourraient tenir que quelques mois, voire quelques semaines, avec les stocks de munitions et les flottes de matériels dont elles disposent.
En Iran, en 40 jours, les États-Unis ont ainsi consommé près de la moitié des stocks de certaines munitions. Cela donne la mesure de la faiblesse des stocks en cas de guerre par rapport au niveau de consommation lors d’opérations de haute intensité. Et la situation est plus inquiétante encore de ce côté de l’Atlantique…
Au Parlement, un consensus existe pour soutenir cet accroissement sans précédent des dépenses militaires en temps de paix. Le constat est partagé par tous, même si la manière de financer cet effort (endettement ou augmentation des impôts ?) et le niveau optimal à atteindre pour avoir une défense crédible font débat (le Premier ministre, alors ministre des Armées, évoquait un « poids de forme » de 90 milliards d’euros pour la défense il y a un an).
Ceci explique que les députés RN et PS se sont abstenus et que LFI a voté contre l’article de la loi portant une nouvelle trajectoire des dépenses militaires le 7 mai en commission de la Défense, en raison principalement des risques de réduction des autres dépenses de l’État et de la certitude qu’une nouvelle LPM sera préparée à l’issue des élections de 2027.
Un engagement pourtant parfois changeant
L’adoption d’une LPM ou de sa révision ne garantit pas une mise en œuvre automatique. Si les LPM ont été un outil essentiel pour l’acquisition et la préservation de l’autonomie stratégique de la France, ces lois restent, malgré tout, un engagement uniquement politique. Comme rien ne contraint l’État à les mettre en œuvre, des changements ou de nouvelles directions peuvent couramment être décidés, ce qui fragilise la visibilité et la prévisibilité que les LPM sont censées apporter.
Il arrive très couramment que les LPM ne soient pas pleinement mises en œuvre. Pour une loi d’une durée de six ans, il est régulièrement arrivé que les dépenses d’équipement réelles ne représentent que l’équivalent de cinq années, à la suite d’arbitrages en faveur d’autres dépenses publiques ou de la nécessité de couvrir des dépenses inattendues (principalement les opérations extérieures).
De plus, certaines LPM ont été écourtées. Beaucoup de gouvernements ont mis fin à une LPM encore en cours pour en proposer une nouvelle. Ainsi, la LPM 2014-2019 a été écourtée par la LPM 2019-2025, qui a elle-même été remplacée par la LPM 2024-2030. La révision de la LPM en cours de discussion constitue aussi un remplacement de la précédente loi après seulement deux années de mise en œuvre.
Bien entendu, il est souvent nécessaire d’adapter la politique de défense aux enjeux internationaux ; cependant, le changement constant prive les armées et l’industrie de défense d’une stabilité sans laquelle il est difficile de construire des forces militaires et de les équiper.
Le paradoxe est certainement que les gouvernements de gauche et de centre-gauche ont été les plus attentifs à mettre en œuvre les LPM que les gouvernements de droite. Comme quoi, la parole donnée à gauche est une chose importante, même lorsque les questions militaires sont en jeu.